近年來，片區(qū)開發(fā)項目在各地非常活躍，體現(xiàn)在運作模式上也是百花齊放，不一而足。但萬變不離其宗，大部分還是依靠土地出讓金和二級開發(fā)市場端收益作為項目的回款來源。在很大程度上，“土地財政”確實為我國城市化發(fā)展提供了初始信用基礎(chǔ)，為各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了啟動資金。各地以“土地財政”作為發(fā)展的先機與動力，完成了原始資本積累。但從我國大量基層實踐來看，地方政府未能通過“土地財政”有效實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，反而是這種單純依靠“土地財政”的發(fā)展模式極大地提高了地方政府的債務風險。
基于外部性內(nèi)在化理論，學者們在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域提出“溢價回收”（Value Capture）的理論，即按照“誰受益，誰投資”的原則，由公共項目獲取的額外收益應該返還給公共部門。因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務而享受了正外部性（土地溢價）的各方應當補償公共部門的負擔，即通過后者“溢價回收”彌補公共投資成本，建立補償機制和利益平衡機制。
關(guān)于上述理論的應用，我國曾出臺《國務院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）、《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號），明確利用土地開發(fā)收益對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進行彌補。同時，各地產(chǎn)業(yè)新城的開發(fā)實踐中，也運用“溢價回收”理論，對區(qū)域內(nèi)新增財政收入統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)地方政府與投資人的雙贏局面。在當前防范化解地方政府隱性債務風險，開好“前門”、嚴堵“后門”的大背景下，基礎(chǔ)設(shè)施投融資亟待回歸邏輯和理性，“土地財政”亦需在防控金融系統(tǒng)風險的框架下孕育更加科學、合規(guī)的全新內(nèi)涵。
以此為視角，本文擬對國內(nèi)近年出現(xiàn)的所謂的自負盈虧的片區(qū)開發(fā)投融資模式（或稱“ABO 區(qū)域綜合開發(fā)”模式）進行分析。該模式實質(zhì)就是將封閉區(qū)域內(nèi)的投入和產(chǎn)出（含溢價）在一定期限內(nèi)實現(xiàn)自平衡，即：由政府授權(quán)地方國有企業(yè)負責封閉區(qū)域內(nèi)的投融資、建設(shè)、土地開發(fā)整理、運營、維護等工作。該國有企業(yè)通過競爭性方式選擇社會資本方，并成立項目公司，負責項目的具體實施工作。
此類模式目前爭議較大，現(xiàn)就其中部分難點解析如下：
011、政府授權(quán)流程如何完善
我國現(xiàn)行法律尚未對ABO模式作出明確規(guī)定，僅在政策層面有所提及。財政部2017年11月出臺的《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導意見》（財建〔2017〕743號）中，就國企公益性項目的業(yè)務獲取有這樣的表述：“放大國有資本功能，引導民間資本投入公益性行業(yè)。在水電氣熱、公共交通、公共設(shè)施等提供公共產(chǎn)品和服務的行業(yè)和領(lǐng)域，根據(jù)不同業(yè)務特點，加強分類指導，推進具備條件的企業(yè)實現(xiàn)投資主體多元化。通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與運營?！绷硗猓?strong>財政部《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務增量情況的報告》、國家發(fā)改委《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務的通知》中表述：“分類穩(wěn)步推進地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離政府融資職能，支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目”。
由此可見，對于企業(yè)以“委托代理”的方式獲得公益性行業(yè)的投資權(quán)利，相關(guān)部委還是認可的。從廣義角度理解“委托代理”的方式，應當包括項目授權(quán)建設(shè)經(jīng)營模式，即ABO模式。ABO模式的關(guān)鍵就在于企業(yè)作為項目業(yè)主，具備投資項目的相關(guān)條件和資金籌集能力，同時政府根據(jù)其建設(shè)與經(jīng)營行為給予授權(quán)經(jīng)營服務費用。
從現(xiàn)有的政策體系中，初步可以梳理出兩條相對容易被認可的路徑：
（1）競爭選定項目主體，
并授予特許經(jīng)營權(quán)
當?shù)卣衅瑓^(qū)開發(fā)主管部門通過公開競爭方式選定并授予項目主體在指定區(qū)域的片區(qū)開發(fā)特許經(jīng)營權(quán)（項目公司自負盈虧），當?shù)卣婪ㄔ谡弑Ｕ?、審批事項、土地整理、?yōu)惠貸款、專項資金等方面給予支持。
該模式下，地方國有企業(yè)可以以政府出資代表身份參與到項目公司中。
（2）政府出臺類似ABO模式的
政策文件
目前遼寧、江蘇、遵義、邯鄲、青島、廈門等地均有類似文件出臺。
022、違規(guī)舉債的審定風險
ABO模式的建設(shè)資金由被授權(quán)屬地國有企業(yè)自行解決，政府將有效隔離政府直接債務。
一方面，政府授權(quán)屬地國有企業(yè)公共服務項目業(yè)主職責，屬地國有企業(yè)負責整合主體資源、提供投資、建設(shè)、運營等整體服務，政府制定規(guī)則、考核績效并支付服務費，本項目支付服務費的大前提之一是“以收定支”（以地方政府實際可支配的土地出讓金為支付服務費的上限），也就是避免了政府在合作項目中承擔無限連帶責任，而只承擔合同約定的有限責任，不會產(chǎn)生債務，就不存在違規(guī)舉債的風險了。
另一方面，政府可以避免直接付費方式，通過注入資源的方式支持國資公司做強做優(yōu)做大。具體方式可參照江門市蓬江區(qū)政府出臺的《關(guān)于支持江門市濱江建設(shè)投資管理有限公司做強做優(yōu)做大的實施意見》，從注入資本金、經(jīng)營性資產(chǎn)，返還上繳利潤，加強用地保障等方面做強做優(yōu)做大人才島項目業(yè)主，進而保障項目順利實施。
033、融資路徑和模式
片區(qū)開發(fā)項目一般非常復雜，投融資模式也是此類項目成敗的關(guān)鍵。目前環(huán)境下，土地一級開發(fā)直接從銀行拿到貸款幾無可能。因此，在項目實施的不同階段，需要綜合考慮和運用股權(quán)型融資、債券型融資、理財融資、股東借款、保理融資等多種融資模式。
044、項目公司是否有權(quán)參與土地征拆
在土地開發(fā)領(lǐng)域，目前禁止的是：儲備貸款融資、儲備職能外委、土地收入掛鉤、服務捆綁工程、拖欠合同付款；不過，無論是購買征拆服務，還是土地開發(fā)領(lǐng)域中部分的采購工程，在現(xiàn)行文件體系下，都是合規(guī)的模式，并沒有任何文件禁止。所以，片區(qū)特許開發(fā)模式也沒有理由不包含土地征拆內(nèi)容。
055、地方國有公司的參與
地方國有公司的參與，便于國有資產(chǎn)管理，有利于發(fā)揮其熟悉投融資政策和本地情況等方面的優(yōu)勢，地方國有公司的先期投入和已有資產(chǎn)(如有)，在資本金和抵押物籌集方面更加便利。同時，部分地方國有公司擁有較高的主體信用評級，可以為項目增信，會對項目融資發(fā)揮重要作用。
同時，在項目公司參與二級市場開發(fā)和后期運營階段，地方國有公司股東也有其不可比擬的優(yōu)勢。
066、項目回報機制
此類項目回報主要包括土地出讓金及二級市場端溢價分享兩部分。
（1）土地出讓金
土地征拆支出在片區(qū)開發(fā)中一般占比巨大，土地收益分成等違規(guī)模式在大多數(shù)區(qū)域已經(jīng)被嚴格禁止。但支付項目公司征拆成本（可以包含合理利潤）是被政策允許的。在土地出讓金足夠的情況下，項目公司通過此模式可以拿回成本，并獲取一定的利潤。
（2）參與片區(qū)開發(fā)溢價分享
項目公司可以通過參與二級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施運營維護等工作分享因片區(qū)開發(fā)帶來的溢價收益。具體操作因時因地因項目而異，也與各參與方的合規(guī)訴求密切相關(guān)，此處不贅。
在當前“后門”被堵，“前門”推開不易的大背景下，“ABO 區(qū)域綜合開發(fā)”等一些新型投融資模式日益受到重視和使用。此類模式需要論證和解決的問題繁雜，交易結(jié)構(gòu)相對復雜，本文拋磚引玉，期待各方大咖交流和指點。
