2020年12月3日—5日，第14屆中國城市建設(shè)投融資論壇暨2020全國城投產(chǎn)業(yè)合作組織年會在山西省太原市成功舉辦。
以下是國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫專家、現(xiàn)代咨詢集團(tuán)董事長丁伯康博士在本屆論壇上作的《面向“十四五”的政府融資平臺發(fā)展模式與整合升級》專題報告內(nèi)容。
本文據(jù)錄音及課件整理，有刪減。
目前我國正處于“十三五”規(guī)劃收官和“十四五”規(guī)劃開啟的交匯點(diǎn)上，結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的影響和金融環(huán)境的變化，我想和全國各地的城投公司領(lǐng)導(dǎo)一起交流下關(guān)于當(dāng)前政府融資平臺發(fā)展轉(zhuǎn)型的問題，重點(diǎn)探討未來“十四五”，政府融資平臺轉(zhuǎn)型之路怎么走？
**先我和大家分享一下近期思考的幾個分析結(jié)論：
**，政府和平臺公司將更加緊密合作與互動，并逐步發(fā)展成為城市命運(yùn)的共同體；
第二，政府融資平臺公司不同于國有產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，不可能簡單復(fù)制或劃等號，更不能逃廢債，否則損失的是整個城市發(fā)展；
第三，需要重新定義和定位政府融資平臺公司，特別是地方政府的一把手，需要重新認(rèn)識政府融資平臺公司，對平臺公司在融資和產(chǎn)業(yè)帶動方面的能力和作用不可忽視；
第四，平臺公司轉(zhuǎn)型已成為未來五年地方政府和平臺公司共同需要參與的一次大考，決不是簡單化的市場化改造，而是體制、機(jī)制、能力全方位的升級，因此不是所有政府融資平臺公司都能幸運(yùn)過關(guān)，被淘汰和消亡，屬于正常，所以需要大家認(rèn)真面對。
下面我從以下幾個方面來闡述一下我的觀點(diǎn)。
一、地方政府融資平臺發(fā)展特點(diǎn)及總結(jié)
地方政府融資平臺公司經(jīng)過多年發(fā)展，在不同的階段呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，但是有一點(diǎn)不可忽視，就是一個地方城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快，城市建設(shè)比較好，都有一個強(qiáng)大的地方政府平臺做支撐，也就是說地方政府融資平臺對城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)作出的貢獻(xiàn)和努力是巨大的，這是有目共睹的。
從2010年開始，國家出臺若干個文件來約束和規(guī)范地方政府融資行為和平臺公司，包括2014年甄別和清理地方政府債務(wù)問題，2017年加強(qiáng)政府融資規(guī)范管理以及到2019年國家頒布《政府投資條例》等等。直到2020年，突發(fā)的疫情反而給政府融資平臺公司帶來了機(jī)會，重新讓政府和大眾認(rèn)識到平臺公司的價值和作用。如果說從10年、14年、17年一系列政策都是規(guī)范平臺公司的發(fā)展，或者說嚴(yán)厲控制，但事實(shí)上2019年就開始重新認(rèn)識到平臺公司的價值，并不是像社會上曾經(jīng)流傳的政府融資平臺卒于2018的謊言。從2020年還可以看到，當(dāng)疫情到來時，靠政府財(cái)政預(yù)算、政府投資體系已經(jīng)無法完全支撐突發(fā)的應(yīng)急投資和應(yīng)急建設(shè)任務(wù)，這時平臺公司就發(fā)揮作用了，馬上籌集資金、隊(duì)伍，建成“火神山”“雷神山”等醫(yī)院，而且還臨時組織起大量應(yīng)急隊(duì)伍提供公共安全方面的服務(wù)。
總的來說，從平臺公司發(fā)展歷程來看，有以下幾個特點(diǎn)，這基本成為了社會的共識。
**個是，以開發(fā)性金融的理念推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)價值越來越大，這是不可否認(rèn)的；第二個是，平臺公司對城市資源盤活利用的作用越來越明顯，很多閑散資源和資產(chǎn)運(yùn)用起來了；第三個是，平臺公司發(fā)展的規(guī)模越來越大，質(zhì)量越來越好，發(fā)展的路徑也越來越清晰。
經(jīng)過這么多年的發(fā)展，政府平臺公司也出現(xiàn)了分化現(xiàn)象。地方政府融資平臺公司根據(jù)自己所處城市的狀況進(jìn)行轉(zhuǎn)型發(fā)展，有的發(fā)展快，有的發(fā)展滯后，我們把這種現(xiàn)象研究和劃分成五種運(yùn)行的版本：1.0版本，**初級的只具有融資平臺功能；2.0版本，增加了建設(shè)運(yùn)營服務(wù)業(yè)務(wù)；3.0版本，增加產(chǎn)業(yè)投資運(yùn)營業(yè)務(wù)，作為推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推器，以平臺公司牽頭來打造產(chǎn)業(yè)鏈，推動地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展；4.0版本，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域經(jīng)營，把國內(nèi)市場作為發(fā)展目標(biāo)，業(yè)務(wù)走向全國；5.0版本，就是跨國性的公司。很遺憾，到目前我們國家還沒有這5.0版的平臺公司。通過這5個版本地方平臺公司定位，各地政府平臺公司都可以看到自己的公司處于哪個層次。而在市場上具有強(qiáng)大的競爭力和市場占有力的，至少是3.0以上版本的公司，但是當(dāng)前絕大部分處于2.0-3.0之間。
經(jīng)過多年摸索，我們也逐步認(rèn)清未來政府平臺公司發(fā)展終極目標(biāo)和方向：就是打造地方政府的淡馬錫（這個結(jié)論在《新型城鎮(zhèn)化政府投融資平臺的發(fā)展轉(zhuǎn)型》一書中有詳細(xì)的論述）。我們國家只要不改變現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制，地方政府就需要有一個平臺，即使沒有任何建設(shè)任務(wù)，每年那么多財(cái)政資金還是要有一個平臺公司來管理和運(yùn)作。
當(dāng)然平臺公司運(yùn)行當(dāng)中也存在一些問題，這是不可回避的，重要的是我們?nèi)绾蚊嫦蛭磥?/strong>。各級政府特別是主要平臺公司領(lǐng)導(dǎo)要思考怎么在發(fā)展中解決問題，怎么把國有資產(chǎn)、城市資源整合起來，把平臺公司功能發(fā)揮到更好。比如說：債務(wù)問題怎么化解，現(xiàn)在很多地方借錢要么為了發(fā)工資，要么為了還債；轉(zhuǎn)型方向不確定，往哪里轉(zhuǎn)，根本沒有依據(jù)，轉(zhuǎn)型含義是什么；融資問題怎么解決，平臺公司不能再背靠政府信用融資，政府規(guī)范融資渠道，平臺公司融資怎么搞；再者平臺公司不僅僅要轉(zhuǎn)型，還要升級，調(diào)整體制機(jī)制?？傊?strong>平臺公司一方面要降低融資成本，擴(kuò)大融資規(guī)模，另一方面政府還要把城市資源、國有資產(chǎn)注入平臺公司，平臺公司通過有效的資源運(yùn)作和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營來提高自身價值，這是解決現(xiàn)存問題的根本。另外，我們也要研究創(chuàng)新一些融資工具，在提高國有資產(chǎn)效率的前提下，在現(xiàn)有政策體系框架下進(jìn)行改革和創(chuàng)新。
二、面向“十四五”的發(fā)展態(tài)勢研判
總書記在今年8月24日經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷v話中，講了好多次“新”，“要以辯證思維看待新發(fā)展階段的新機(jī)遇新挑戰(zhàn)，以暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)為主構(gòu)建新發(fā)展格局，以科技創(chuàng)新催生新發(fā)展動能，以深化改革激發(fā)新發(fā)展活力，以高水平對外開放打造國際合作和競爭新優(yōu)勢，以共建共治共享拓展社會發(fā)展新局面?！蓖瑯?，面向“十四五”的政府融資平臺發(fā)展模式與整合升級，也要以創(chuàng)造性新思維來謀篇布局，迎接挑戰(zhàn)。
再者，平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃要與地方政府經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃等進(jìn)行銜接和良性互動，這也是未來地方政府和平臺公司的關(guān)系變得更加密切，成為命運(yùn)共同體的重要方面。平臺公司要按照政府規(guī)劃（結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、動能轉(zhuǎn)換、科技創(chuàng)新、新興產(chǎn)業(yè)、高質(zhì)量發(fā)展等）、國企規(guī)劃（深化改革、重塑定位、強(qiáng)化功能、國有資本投資運(yùn)營、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)升級、資產(chǎn)重組、敏捷組織、信息化、債務(wù)重組等）等，來謀劃自己的發(fā)展。在想清楚以后，再想方設(shè)法獲得政府支持?？上驳氖?，現(xiàn)在平臺公司的生存環(huán)境正在發(fā)生變化。
有些地方政府逐步重視，開始高位推動平臺公司轉(zhuǎn)型。比如陜西省出臺的文件《關(guān)于加快市縣融資平臺公司整合升級推動市場化投融資的意見》的通知（陜發(fā)改投資〔2020〕1441號）有多個亮點(diǎn)：一是把投融資平臺轉(zhuǎn)型和提高融資能力作為政府一把手工程來推動，這個是非常正確的，城市發(fā)展是看平臺，平臺搞的好不好是看主要領(lǐng)導(dǎo)；二是要求平臺公司做強(qiáng)做大，要求各個部門、企事業(yè)單位進(jìn)行有效優(yōu)化重組，做大做強(qiáng)提高信用等級、提高融資能力。這對面向“十四五”的政府融資平臺發(fā)展模式與整合升級來說，是一個導(dǎo)向。每一個城市每一個省都來這樣來推動平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，那平臺公司發(fā)展的春天馬上就來了。
三、平臺公司發(fā)展模式與整合升級問題
平臺公司在現(xiàn)階段要做好市場化融資，市場化融資**重要的是資產(chǎn)規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量和信用級別，只有綜合實(shí)力很強(qiáng)的平臺公司才能融到更多錢。因此政府平臺公司下一步發(fā)展，**先要做內(nèi)部整合。內(nèi)部整合，就是平臺公司眼睛向內(nèi)，自己的業(yè)務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行有效的優(yōu)化重組以提高效率；外部重組，運(yùn)用政府行政力量來獲得支持，把外部資產(chǎn)資源整合進(jìn)來，因?yàn)檎块T的資產(chǎn)和城市的資源都是可以創(chuàng)造價值的，有的是可以作為融資抵押使用的。所以要把政府部門企事業(yè)單位可運(yùn)用資產(chǎn)全部重組整合到平臺公司，提高資產(chǎn)和資源的利用效率。
另一個方面，根據(jù)國家對國資、國企改革要求，構(gòu)建國資管理的三層架構(gòu)，也非常重要。要改變以項(xiàng)目為導(dǎo)向進(jìn)行融資的傳統(tǒng)運(yùn)作模式。突破融資瓶頸，需要以資源利用為導(dǎo)向進(jìn)行開發(fā)，和國家開發(fā)性金融一樣，項(xiàng)目沒辦法融資，但把周邊整體開發(fā)進(jìn)行包裝，可能整體項(xiàng)目就會帶來盈利，融資方面也就有了新的渠道，這類公司過去只搞融資、建設(shè)，現(xiàn)在則需要建設(shè)、融資和運(yùn)營等綜合起來發(fā)展。
平臺公司發(fā)展產(chǎn)業(yè)也要考慮解決碎片化問題，平臺公司成立時，政府把各類資源全部投入進(jìn)來，按照這個思路搞產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，也是難以持續(xù)的。因此平臺公司要推動產(chǎn)業(yè)碎片化向“點(diǎn)線面一體化”轉(zhuǎn)型，以產(chǎn)業(yè)理念去打造平臺公司業(yè)務(wù)，就需要重新進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。有的地方平臺公司介紹說產(chǎn)業(yè)搞得還不錯，有八大業(yè)務(wù)板塊，有園區(qū)開發(fā)、文化教育等，這能叫產(chǎn)業(yè)嗎？不是的。充其量是幾個項(xiàng)目，體量大一些的項(xiàng)目。所以要考慮整個產(chǎn)業(yè)鏈條的構(gòu)建，**好在產(chǎn)業(yè)布局中，不僅把產(chǎn)業(yè)鏈條打造出來，同時以產(chǎn)業(yè)鏈條價值鏈延伸形成一個有效的融資、投資到運(yùn)營、管理的生態(tài)圈，那你這個平臺公司價值就很大了。當(dāng)然平臺公司轉(zhuǎn)型，要構(gòu)造產(chǎn)業(yè)鏈也不是盲目轉(zhuǎn)型，盲目轉(zhuǎn)型也會帶來很多問題。
平臺公司盲目轉(zhuǎn)型到產(chǎn)業(yè)性的投資公司，也是違背基本的發(fā)展邏輯的。從市場因素看，不同的企業(yè)面對的市場是不同的，而平臺公司相對來講在技術(shù)、市場、團(tuán)隊(duì)、管理等方面的能力存在差別，轉(zhuǎn)型的結(jié)果顯然是不一樣的，特別從融資角度，產(chǎn)業(yè)投資和政府投資，風(fēng)險程度更是差異很大。因此要看到國有企業(yè)集團(tuán)和平臺公司運(yùn)行、管理的基礎(chǔ)邏輯不一樣，平臺公司轉(zhuǎn)型要充分考慮產(chǎn)業(yè)集團(tuán)會面臨什么樣的壓力和挑戰(zhàn)。
當(dāng)然地方政府在當(dāng)前形勢下，希望平臺公司加快轉(zhuǎn)型提升的步伐，是完全可以理解的。但是如果我們片面追求形式上的轉(zhuǎn)型，而理念和實(shí)質(zhì)上沒有轉(zhuǎn)，或者盲目去轉(zhuǎn)，這也未必是好事。因此，在面向“十四五”時期我們所處的大布局中如何開好新局，地方政府融資平臺公司如何成功走上轉(zhuǎn)型之路，接下來的五年是一次大考，還有許多的問題需要思考和解決。這也是我今天提醒平臺公司需要特別注意的地方。
